Proposition de loi visant à une revitalisation pérenne des lignes ferroviaires de dessertes fines du territoire
(Renvoyée à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
présentée par Mesdames et Messieurs
Hubert WULFRANC, André CHASSAIGNE, Soumya BOUROUAHA, Moetai BROTHERSON, Jean‑Victor CASTOR, Steve CHAILLOUX, Pierre DHARRÉVILLE, Elsa FAUCILLON, Sébastien JUMEL, Emeline K/BIDI, Karine LEBON, Jean‑Paul LECOQ, Tematai LE GAYIC, Frédéric MAILLOT, Yannick MONNET, Marcellin NADEAU, Davy RIMANE, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL, Nicolas SANSU, Jean‑Marc TELLIER, Jiovanny WILLIAM.
Député‑e‑s.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La relance du transport ferroviaire voyageurs et fret est enfin redevenue un sujet de préoccupation majeur au titre de son rôle central dans les mobilités du quotidien, des impératifs de décarbonation des déplacements, au regard du réchauffement climatique, ou encore des enjeux liés aux nécessités d’un aménagement équilibré du territoire.
Plusieurs lois, rapports, déclarations ont ponctué le nécessaire réinvestissement des pouvoirs publics, au moins dans le discours, sur la question du transport ferroviaire ces toutes dernières années :
En premier lieu, la loi d’orientation sur les mobilités du 24 décembre 2019 s’est fixée pour objectif d’atteindre la neutralité carbone des transports terrestres d’ici 2050, de renforcer l’efficacité et le report modal dans le transport de marchandise, ou encore, d’accentuer les investissements pour l’entretien du réseau ferroviaire existant et désaturer les grands nœuds ferroviaires.
La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a, quant à elle, fixé l’objectif de tendre vers le doublement de la part modale du fret ferroviaire d’ici 2030.
Le rapport de synthèse du Comité d’orientation des infrastructures (COI) « Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leur transition » sur la stratégie 2023 – 2042 appelle, pour sa part, à un véritable changement d’échelle qu’il s’agit d’amorcer dès à présent dans le transport ferroviaire. Le programme ambitieux proposé par le COI invite à aller au‑delà de la régénération du réseau en investissant dans la modernisation de l’outil d’exploitation du réseau confié à SNCF Réseau.
Concernant les lignes de dessertes fines du territoire, le COI indique, que sous l’impulsion de la plupart des régions, l’État et les collectivités ont ensemble revu la place accordée au ferroviaire dans la desserte fine des territoires, tant pour les voyageurs que pour le fret. Aussi, il préconise de consentir des efforts conséquents de remise à niveau d’un patrimoine encore plus délaissé que le réseau structurant. Le COI indique que ce processus n’est qu’amorcé et ses conséquences, notamment financière, restent à venir.
En février 2020, le rapport commandé au préfet Philizot portant sur le devenir des lignes de dessertes fines des territoires a mis en exergue l’ancienneté de ce même réseau âgé de 40 ans en moyenne. Il dresse le constat que près de 40 % de ce réseau de proximité est menacé faute de régénération. Sur la base des évaluations de SNCF Réseau, il estime nécessaires des investissements de l’ordre de 7,6 milliards d’euros d’ici 2028, dont 6,4 milliards d’euros restaient alors à engager. Il juge la trajectoire d’investissements actuelle insuffisante.
Il faudrait consacrer plus de 700 millions d’euros par an aux petites lignes pour espérer tenir l’objectif du rapport Philizot.
Depuis 2018, les lignes de dessertes fines du territoire sont au centre des réflexions et démarches publiques, en lien avec la problématique d’accès aux territoires et à la mobilité décarbonée. Cet intérêt est matérialisé par la publication régulière d’un guide méthodologique et technique de SNCF Réseau dont la dernière édition date d’avril 2021.
La Première ministre a annoncé le 24 février 2023 un plan de 100 milliards d’euros d’ici 2040 pour le transport ferroviaire, dont une première concrétisation sera le lancement de « RER métropolitains » dans les grandes agglomérations. Les 100 milliards d’euros annoncés pour le ferroviaire correspondent à l’estimation des besoins lancée par le PDG de la SNCF, Jean‑Pierre Farandou, qui envisageait cette dépense sur quinze ans. Concrètement, l’État devrait commencer par ajouter d’ici la fin du quinquennat un milliard d’euros par an aux budgets actuels pour régénérer des voies ferrées vieillis
La programmation des infrastructures ferroviaires ciblées doit se faire dans le cadre des volets mobilité des contrats de plan État‑région (CPER), les préfets de région devant recevoir leurs mandats de négociation dès le mois de mars 2023 avec une planification précise des infrastructures de transport attendue en juin 2023.
Si l’effort financier annoncé demeure insuffisant pour régénérer et moderniser l’ensemble du réseau ferré, en particulier les lignes de dessertes fines du territoire, celui‑ci peut constituer, s’il se concrétise, un premier tournant dans l’indispensable redynamisation du transport ferroviaire de voyageurs et du fret, en prenant à contrepied le dernier contrat de performance de SNCF Réseau adopté le 6 avril 2022.
Ce dernier, a été unanimement critiqué par l’Autorité de régulation des transports qui le qualifie de « contrat d’assainissement », ainsi que par les Régions et le Sénat, qui n’y voient pas un document stratégique pour l’avenir du ferroviaire. Il en va de même pour la Fédération nationale des associations d’usagers des transports qui soulignait dès sa communication au public, l’insuffisance financière d’au moins 1 milliard par an. Un contrat, qui selon la FNAUT, entérine le vieillissement de certaines lignes, confirme le retard dans le programme de régénération et d’investissement ainsi que le renchérissement du coût des sillons et des tarifs demandés aux usagers.
Les acteurs du terrain, entreprises, associations d’usagers, élus régionaux et locaux se manifestent de plus en plus dans le processus décisionnel devant accompagner et soutenir la revitalisation des lignes de dessertes fines du territoire.
Parmi les nombreuses priorités qu’il convient de travailler de manière intense et sur la durée, l’état du réseau ferré est sans nul doute celle qui requiert le plus d’attention et d’investissements.
Si le réseau structurant appelle un engagement accru de l’État et de SNCF Réseau dans la décennie qui s’ouvre, ce sont les lignes de dessertes fines du territoire qui retiennent l’attention de cette proposition de loi.
Désormais reconnues comme faisant sens dans la reconquête du transport ferroviaire voyageurs et fret, elles se distinguent par leur double intérêt : un intérêt de desserte locale de proximité pour des bassins de vie et l’intérêt d’être connectées à des lignes structurantes nationales ou interrégionales
Or, le réseau de 12 600 kilomètres de voies ferrées classées UIC 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union Internationale des chemins de fer qui correspond à ces lignes de dessertes fines du territoire, soit 44 % du réseau ferré national, présente un état particulièrement préoccupant.
Qu’il s’agisse de lignes avec voyageurs ou dédiées uniquement au fret marchandises, elles présentent de lourds handicaps : vétusté supérieure à la moyenne nationale et européenne, voie unique, majoritairement non électrifiées, entretien précaire…
Cette proposition de loi entend amorcer un processus de revitalisation de ces lignes de vie des territoires qui nécessitent une rigueur renforcée et un soutien accru dans l’étude et la redynamisation de l’ensemble du réseau de dessertes fines.
En effet, quoique reconsidéré dans les objectifs de mobilités régionales et disposant d’un début de programmation devant prioriser les efforts entre ceux relevant du cofinancement de l’État inscrit aux contrats de plan État Région, et ceux relevant des choix des Régions, le réseau de lignes fines de desserte du territoire reste tributaire des choix discrétionnaires des Régions.
Cette situation ne met pas ces lignes à l’abri de trajectoire de fermeture, de déclassement, voire déferrement et de retranchement du patrimoine ferroviaire.
Ainsi depuis 2015, 1 300 kilomètres de voies classées UIC 7 à 9 ont été fermées.
En 2020, le réseau ferré national, propriété de SNCF Réseau, comptait environ 30 000 km de lignes et 35 000 km en y intégrant les lignes inexploitées, fermées ou déclassées.
À l’échelle locale, dans les régions, les dossiers de demandes de réouvertures de lignes suspendues, fermées, voir déclassées s’accumulent, portés par des associations et collectifs citoyens, organisations syndicales ou professionnelles.
Toutes les régions sont concernées pour des lignes ou des tronçons de lignes allant de 20 à 200 km.
À titre d’exemple :
– En Provence‑Alpes‑Côte‑d’Azur : Dignes‑lès‑Bains / Saint Auban ;
– En Bretagne : Saint‑Hilaire‑de‑Chaléons / Paimbœuf ;
– En Nouvelle Aquitaine : Agen / Auch ;
– En Normandie : Caen / Flers ;
– En Île de France : La Petite Ceinture Ferroviaire Parisienne ;
– En Occitanie : Bagnères‑de‑Bigorre / Morcenx ;
– En Auvergne‑Rhône‑Alpes : Clermont‑Ferrand / Thiers / Saint‑Etienne.
À ce jour, les différents acteurs intéressés au devenir du réseau des lignes UIC 7 à 9, ne disposent pas d’un plan national de situation détaillé qui leur permettrait d’apprécier sa contraction sur les deux dernières décennies et, à l’inverse, de se projeter sur ses évolutions proposées à 10 ans.
Sans porter une quelconque appréciation, ni jugement de valeurs sur les arbitrages déjà pris, ou en cours, les auteurs de cette proposition de loi estiment qu’il faut sanctuariser de toute urgence le patrimoine domanial des lignes ferroviaires de dessertes fines du territoire pour garantir le temps de la réflexion et celui de la prise de décision pour toutes ces lignes ou tronçons de lignes.
Pour chacune des lignes UIC 7 à 9 dont l’avenir est interrogé, l’étude de revitalisation doit être exhaustive et rigoureuse en y intégrant l’ensemble des enjeux de mobilité des territoires concernés liés aux dynamiques économiques, sociales et écologiques.
À ce titre, l’ensemble des lignes et tronçons de lignes doivent faire l’objet d’une étude de revitalisation, qu’elles relèvent ou non, de financement de l’État et / ou des Régions.
Compte tenu de l’étroite connexion entre des enjeux de mobilités régionales et nationales, de la nécessaire cohérence et lisibilité de la trajectoire du réseau des lignes UIC 7 à 9, le rapport d’activité et l’avis de l’autorité figurant au contrat de performance État / SNCF Réseau devra précisément et régulièrement être décliné en point d’étapes sur le réseau national UIC 7 à 9 et faire l’objet d’un débat au Haut Comité du système ferroviaire et au Parlement.
Au terme du moratoire proposé dans la présente proposition de loi, toute proposition de fermeture, de déclassement, ou de cession d’emprise foncière de ligne ferroviaire devra faire l’objet d’un avis conforme du Haut Comité du système ferroviaire ainsi que du conseil régional territorialement concerné.
L’article 1er de la présente proposition de loi tend à instaurer un moratoire de 20 ans à compter du 1er janvier 2024, à toutes opérations de déclassement, de déferrement et de cessions foncières d’emprises de voies ferrées.
Dans les faits, cette « sanctuarisation » pour 20 ans des lignes ferroviaires peu utilisées, fermées, voire déclassées, concernerait les lignes ferroviaires de dessertes fines susceptibles d’irriguer plus largement le territoire national dans le cadre d’une politique de relance du transport ferroviaire voyageurs et fret marchandise.
Cette protection vise autant les emprises des lignes ferroviaires relevant du domaine public de SNCF Réseau, que celles relevant du domaine privé de SNCF Réseau, susceptibles de cession. Cette période de 20 ans doit être mise à profit pour élaborer et mettre en œuvre des plans d’investissements massifs visant au report modal d’une part substantielle des mobilités quotidiennes effectuées par la route, vers le transport ferroviaire dans un contexte de renchérissement du coût des énergies fossiles et de lutte contre le réchauffement climatique.
En ne ciblant que les emprises foncières des lignes ferroviaires le moratoire offre toujours la possibilité à SNCF Réseau de céder à des tiers des délaissés de parcelles sans impact sur l’activité ferroviaire.
L’article 2 propose d’intégrer aux derniers contrats de plan État – Région, le financement d’études visant à la relance, ou au développement, de l’exploitation de l’ensemble des lignes ferroviaires peu utilisées, fermées ou déclassées mais non déferrées dans le cadre d’une politique volontariste impliquant l’État aux cotés des régions.
L’État ne peut se désintéresser de la desserte fine du territoire dans un souci de cohérence territoriale. Il est donc proposé d’instaurer un cofinancement de ces études à parité entre l’État et les Conseils régionaux.
L’article 3 tend à intégrer expressément aux contrats de 10 ans conclus par l’État avec SNCF Réseau et SNCF voyageurs, actualisés tous les trois ans, l’objectif de relance de l’exploitation des lignes fines (classées UIC 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union Internationale des chemins de fer) à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déferrées au 1er janvier 2024.
Le présent article propose que le rapport d’activité annuel rendu par SNCF Réseau et SNCF voyageurs en application des contrats décennaux susmentionnés fassent l’objet d’un débat au Parlement chaque année.
L’article 4 de la proposition de loi tend à élargir les prérogatives du Haut Comité du système ferroviaire et des conseils régionaux. Le Haut Comité du système ferroviaire ainsi que les régions se verraient dotés d’un droit de veto à tout projet de fermeture, de déclassement de cession d’emprise foncière de voie ferrées via la nécessité d’obtenir leur avis conforme pour tout projet de ce type. L’article propose d’ajouter la relance de l’exploitation des lignes classées UIC 7 à 9 à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déferrées au 1er janvier 2024, aux objectifs du rapport stratégique d’orientation qui est adressé par le Gouvernement au Haut Comité du système ferroviaire l’année précédant la conclusion ou l’actualisation des contrats conclus avec SNCF Réseau et SNCF Voyageurs en application des articles L. 2111‑10 et L. 2141‑3 du code des transports précités.
L’article 5 vise à compenser les dépenses supplémentaires pour les Régions et l’État liées au financement paritaire des études inscrites aux différents contrats de plan État Région visant au développement et à la relance de l’exploitation des lignes UIC 7 à 9 à faible activité ainsi que des lignes fermées et déclassées non déferrées. Ce surcoût serait financé par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs dont le produit serait réparti entre l’État et les Régions via une majoration de la dotation globale de fonctionnement pour ces dernières.
PROPOSITION DE LOI
Article 1er
Après le troisième alinéa du I de l’article L. 2111‑20 du code des transports, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Un moratoire de vingt ans est fixé au 1er janvier 2024 à toutes opérations de déclassement, de déferrement et de cessions foncières d’emprises de voies ferrées appartenant à SNCF Réseau. »
Article 2
Les contrats de plan État‑Région 2021‑2027 intègrent le financement d’études à parité État/Région visant à relancer l’exploitation de l’ensemble des lignes ferroviaires classées 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union internationale des chemins de fer à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déferrées.
Article 3
Le livre premier de la deuxième partie du code des transports est ainsi modifié :
1° L’article L. 2111‑10 est ainsi modifié :
a) À la dernière phrase du sixième alinéa, le mot : « et » est remplacé par les mots : « , où ils peuvent faire l’objet d’un débat, ainsi qu’ » ;
b) Le 2° est ainsi modifié :
– le mot : « et » est remplacé par le signe : « , » ;
– à la fin, sont ajoutés les mots : « et de relance de l’exploitation des lignes classées UIC 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union Internationale des Chemins de fer à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déferrées au 1er janvier 2024 » ;
2° L’article L. 2141‑3 est ainsi modifié :
a) À la seconde phrase du premier alinéa, après le mot : « ferroviaire, », sont insérés les mots : « notamment sur les lignes classées UIC 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union internationale des chemins de fer à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déférées au 1er janvier 2024, »
b) La seconde phrase du second alinéa est ainsi modifié :
– après le mot : « rapport », sont insérés les mots : « d’activités » ;
– après le mot : « Parlement, », sont insérés les mots : « où il fait l’objet d’un débat ».
Article 4
Le livre Ier de la deuxième partie du code des transports est ainsi modifié :
1° L’article L. 2100‑3 est ainsi modifié :
a) Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Il est saisi pour avis conforme, pour toute demande de fermeture, de déclassement ou cession d’emprise foncière de ligne ferroviaire. »
b) Le 2° est ainsi modifié :
– le mot : « et » est remplacé par le signe « , » ;
– sont ajoutés les mots : « et de relance de l’exploitation des lignes classées UIC 7 à 9 selon la nomenclature de l’Union internationale des chemins de fer à faible activité, des lignes fermées ou déclassées et non déferrées au 1er janvier 2024 »
2° Après le premier alinéa de l’article L. 2111‑21, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les déclassements de lignes ferroviaires sont soumis à l’autorisation préalable de l’État, après avis conforme du Conseil régional et du Haut Comité du système ferroviaire ».
Article 5
1° La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
2° La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
3° La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
