Economie : réforme du service public de l'emploi

par Muzeau Roland

Monsieur le Président, Madame la  Ministre, Mes chers Collègues,

Le 9 janvier dernier, au Sénat, Gérard Larcher, ancien ministre du Travail, qui s’est fait une joie de voter votre texte, Madame la Ministre, - et pour cause cette fusion s’inscrit pleinement dans la logique de la démarche engagée sous les gouvernements Raffarin et de Villepin - tout en vous invitant, en substance, à ne pas croire que la création d’une structure nouvelle  réglera le problème.

«N’oublions jamais que les structures, certes importantes, ne sont que des outils et que le cœur de notre débat c’est l’emploi. Il y a une catégorie dans ce pays qui a longtemps été maltraitée : le demandeur d’emploi non indemnisé…»

Gérard Larcher ne pouvait effectivement mieux résumer les principales questions auxquelles le projet de loi se devait de répondre. La fusion de l’ANPE et de l’UNEDIC permettra elle de structurer positivement les termes de la politique de l’emploi au bénéfice des demandeurs d’emploi, et plus largement, au bénéfice de tous ceux vivant des situations de travail inacceptables ?

A peine 47% des personnes privées d’emploi sont aujourd’hui indemnisées. Pourtant, pas un mot dans votre intervention Madame la ministre, concernant l’insécurité sociale qui leur réservée.

Pas une critique, ne serait- ce en creux, des travers de notre système d’assurance chômage qui n’indemnise pas ou faiblement les plus fragiles, les jeunes notamment, particulièrement exposés au chômage durable ou à la précarité permanente. Mais peut être jugez vous « naturel » que 25% des sortants du système scolaire depuis moins de 12 mois sont au chômage.

Pas de signal fort en direction des employeurs pour qu’ils investissent dans les générations nouvelles autrement que par des stages non rémunérés, autrement que par l’embauche sous contrats d’insertion appauvris, de trois allocataires du RMI pour le prix d’un smicard.

Le Président de la République ambitionne de durcir davantage encore le contrôle du retour à l’emploi des chômeurs, en sanctionnant ceux qui oseraient refuser deux offres d’emploi acceptables » . C’est le signal envoyé aux  partenaires sociaux amenés prochainement à renégocier la convention d’assurance chômage.

Notre commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté semble décidément bien impuissant à infléchir le discours de culpabilisation sur les chômeurs et les pauvres, facilement tenu par nos plus hauts dirigeants et tout aussi facilement véhiculés par les médias.

Tout est savamment orchestré pour que la pensée libérale de causalité entre solidarité et chômage continue de s’installer dans l’opinion publique.  Pour encourager l’embauche, outre l’allègement de notre droit du travail et la flexibilisation de l’emploi inévitables,  il faudrait en finir avec notre système qui encouragerait la passivité notamment en réduisant la solidarité.

Le Medef et d’autres partenaires sociaux avaient en tête cette grille de lecture lorsqu’ils ont conclu en janvier 2006 la convention d’assurance chômage dégradant les conditions d’accès à l’indemnisation. Pourtant, les chômeurs français étaient déjà les plus mal traités au sein de l’Union européenne à 15. Rapporté à leur PIB, en 2003, selon les chiffres d’Eurostat, 10 de ces 15 pays dépensaient davantage que la France pour indemniser leurs chômeurs. Jusqu’à 2,7 fois plus pour le Danemark ou les Pays Bas.

   La deuxième filière d’indemnisation qui concerne près de la moitié des chômeurs a néanmoins été rendue plus difficile d’accès. Alors qu’il fallait avoir cotisé 14 mois dans les 24 derniers mois pour obtenir 23 mois d’indemnisation, 16 mois d’activité dans les 26 derniers mois sont actuellement nécessaires pour la même durée d’indemnisation.

Rien de comparable avec le Danemark dont la politique «volontariste» est prise à l’envi pour modèle et où, même après durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage, le niveau des prestations reste conséquent. En contrepartie de plans actifs de retour à l’emploi, les chômeurs ont droit à indemnisation élevée (jusqu’à 1400 euros par mois) pour une durée de quatre ans et ce dès quelques mois de travail. Ce n’est donc pas le fruit du hasard, si ce pays compte parmi ceux d’Europe où le taux de population vivant en dessous du seuil de pauvreté est le plus bas.

Aujourd’hui, pour obliger les demandeurs d’emploi à trouver un emploi, pour contraindre les bénéficiaires de l’aide sociale à renouer avec une activité, vous  incitez a pénaliser encore davantage les chômeurs rendus responsables de leur situation et vous  transposez méthodiquement et sans pitié à la France le modèle de workfare anglo-saxon.

Vous vous réclamez du modèle nordique très accompagnateur mais vous empruntez d’abord et surtout la voie anglo-saxonne des sanctions.

Dans un article très critique paru dans le Monde diplomatique sur les politiques dites «d’activation» visant à remettre les «exclus» au travail, Anne Daguerre, chercheuse à Londres, spécialiste des politiques publiques, relève d’autres contradictions dans votre démarche de soutien au modèle des pays scandinaves.

Ces pays s’appuient largement sur des emplois publics aidés dont vous n’avez de cesse de vouloir réduire le volume. En outre, les dépenses de formation, sont très élevées et sans rapport avec celles consenties par la France. Au Danemark par exemple, elles représentent plus de la moitié des dépenses dites d’activation (plus de 55%). Quant aux résultats, «ils n’ont rien de miraculeux, un tiers des chômeurs ont été transférés de l’assurance chômage et de l’aide sociale vers les pensions de pré-retraite.» Dernière observation, et non des moindres, comme dans les autres pays appliquant ces politiques, le système a participé à dégrader les conditions d’emploi pour l’ensemble du salariat et a contribué à tirer tous les salaires vers le bas.

Que constatons-nous en France du point de vue du chômage, de la situation économique et sociale de l’ensemble de nos concitoyens et des bénéficiaires de minima sociaux en particulier plus de cinq ans après  ces « réformes » néolibérales et les mutations du capitalisme industriel ?

La précarité s’est étendue, les situations de travail porteuses de diverses formes d’insécurité se sont multipliées, étendues au-delà des CDD, de l’intérim.

Robert Castel, directeur d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales évoque justement la précarité qui «s’institutionnalise, en particulier avec la multiplicité des contrats aidés, des services ponctuels à la personne, des stages… Cette précarité devenant une condition permanente qu’on pourrait appeler «précariat» qui représenterait une couche du salariat en deçà de l’emploi classique.» A raison, il montre les incidences de ce capitalisme mondialisé, financiarisé «sur le statut de l’individu devenu individu par défaut qui ne dispose pas du minimum de ressources, de supports, de droits pour construire son existence.»

Cette réalité de l’emploi, de l’emploi inadéquat au sens du BIT : sous emploi, emploi précaire, à bas salaires, emplois dangereux pour la santé des salariés, jamais, Madame la Ministre il n’en est fait mention dans vos interventions. C’est pourtant  le seul horizon de millions de salariés, de travailleurs pauvres, dans lequel vous tentez d’enfermer les chômeurs.

Prenant toujours les mêmes comme modèle pour cautionner vos réformes, là de la baisse du coût du travail, là du retour aux 39, 40 heures  voire plus, là de la baisse ciblée des impôts, au nom de la croissance économique et de l’emploi, vous taisez aux Français qu’ils sont parmi les plus productifs au monde.  Vous vous gardez bien de porter au débat la captation de la richesse créée par une frange infime mais toujours plus riche de la population. La part des salaires dans le produit intérieur brut a chuté de 9,3% en France entre 1983 et 2006 d’après la Commission européenne, ce qui correspond à plus de 100 milliards d’euros en partie transférés vers le capital. Parallèlement à cela, de réformes en contre réforme toutes aussi inéluctables les unes que les autres, sécurité sociale, retraite, fonctionnaires, indemnisation du risque chômage vous conduisez à la ruine notre modèle social en rognant sur la solidarité.

Pour masquer la non acceptabilité de vos réformes vous agitez l’objectif de plein emploi.

A l’occasion d’un débat en ligne d’un grand quotidien, à la question suivante d’un internaute «les maux dont souffrent notre société (exclusion des jeunes, déclassement, précarisation croissante…) disparaîtront-ils avec le plein emploi, Louis Chauvel, chercheur associé à l’OFCE, professeur à Sciences-Po, a répondu on ne peut plus explicitement non.  Je le cite. «Le plein emploi peut vouloir dire deux choses : ce peut être le plein emploi décent mais … aussi signifier tout à fait autre chose ; généralisation de la figure du travailleur pauvre, exploitation, absence de visibilité de l’avenir...» Et de craindre ouvertement que ce soit bien ce deuxième type de plein emploi, «ce plein-emploi négatif qui nous menace si l’on a pour seul objectif la baisse du taux de chômage.»

Madame la ministre, le plein emploi dont vous parlez c’est clairement ce plein emploi négatif, le plein emploi précaire.

A ce propos, il est tout à fait symptomatique de voir que la question des offres d’emploi non pourvues rebondisse sans que personne ne s’interroge du pourquoi. Sans que personne sur vos bancs, ne pense à discuter de la nature très précaire, des conditions de travail insoutenables de la plupart de ces métiers dits sous tension relevant pour beaucoup de branche ou les grilles de salaire ne respectent même pas les minimum légaux. Personne non plus pour préciser aussi que  certaines offres par nature temporaires car liées à l’activité saisonnière comme dans l’agriculture sont considérées comme n’ayant pas été pourvues lorsque  la mission a été remplie plus rapidement, par exemple pour cause de météo favorable.

Comme vos prédécesseurs qui ont accompagné le projet personnalisé d’accès à l’emploi  (PPAE) vous avez pris l’habitude de vous satisfaire à bon compte des chiffres du chômage  à la baisse jugés pourtant peu réalistes par de nombreux économistes, chercheurs, syndicalistes. (les 2/3 des RMIstes ne sont pas dans les statistiques officiels…)

Comme eux, vous pratiquerez la course aux chiffres des sorties de l’ANPE ce qui est loin de signifier sortie du chômage et réserverez l’offre de formation aux demandeurs d’emploi indemnisés orientés sur les fameux métiers en tension. Un service public source d’inégalités de traitement pour les usagers, voilà votre projet.

 Pour le seul mois d’octobre 2007, 17 000 personnes ont été radiées mais comme cela n’est jamais suffisant, -en Espagne, en Belgique ont radie 4 fois plus-, des quotas de radiation seront désormais fixés comme pour les expulsions.

Les agents de l’ANPE avec lesquels nous avons préparé ce débat ont exprimé leurs craintes quant au contenu de la convention pluriannuelle liant, l’Etat, l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage et la nouvelle institution issue de la fusion, renforçant ainsi nos propres doutes quant aux missions véritables qui leur seraient désormais confiées. Sous couvert de meilleur service rendu aux demandeurs d’emploi, les agents en charge d’une mission de service public devront travailler à satisfaire des indicateurs d’activité, de résultat, étrangers pour beaucoup aux attentes et aux besoins de la personne elle-même.

Simplification, interlocuteur unique de l’inscription au reclassement, qualité,  accompagnement renforcé, dites-vous, mais comment expliquer alors que cette fusion si urgente et nécessaire, soit disant préparée de longue date par le gouvernement, ait été aussi peu anticipée concernant la formation  des agents à d’autres métiers, je pense tout particulièrement à ceux actuellement en charge du recouvrement des cotisations d’assurance chômage qui devront être reclassés au sein de la nouvelle institution en raison du transfert ce cette mission aux Urssaf.

Concernant toujours la qualité et le suivi renforcé des demandeurs d’emploi, comment arriverez-vous à diviser par deux le nombre de demandeurs d’emploi suivis par un conseiller ? Sans recrutement supplémentaire, la fusion ne portant pas à 4500  le nombre d’agents requis, le suivi mensuel restera tout aussi fictif qu’aujourd’hui.

La fusion  des réseaux opérationnels de l’ANPE et de l’UNEDIC est guidée par des motivations étrangères aux aspirations légitimes d’amélioration de la qualité du service public de l’emploi et d’accès de tous sur l’ensemble du territoire à ce dernier. Alors que certains opérateurs privés de placement sont parties prenantes à la nouvelle architecture, comment expliquer sinon, que les autres composantes fondamentales de ce service public que sont l’AFPA et le Ministère du travail aient été aussi méprisées par ce texte ?

Le rôle de l’Etat à l’initiative et garant des politiques publiques de l’emploi, y compris dans leur dimension financière et le contrôle de l’utilisation des fonds publics, est gommé. Il apparaît par contre clairement, que le Medef se voit officiellement promu co-constructeur et co-gestionnaire des politiques d’emploi, via le Conseil national pour l’emploi et le conseil d’administration de l’institution. Il était déjà en force au sein de l’Unedic dont d’ailleurs il devrait prendre la tête fin janvier, demain il aura les coudées franches pour mettre en musique les mesures décidées dans le cadre de la réforme du marché du travail, notamment les questions de portabilité de certains droits et la couverture chômage des salariés suite à une rupture négociée de leur contrat de travail.

La façon dont les personnels de l’AFPA, en charge de l’orientation professionnelle ont appris au détour d’un amendement sénatorial que le principe même de leur intégration aux missions et au personnel de l’institution était acté et qu’il ne restait plus au gouvernement qu’à présenter les modalités pratiques du démembrement de l’AFPA fragilisée par la décentralisation, témoigne également de l’objet premier de ce mécano institutionnel.

Vous détournez chacun des acteurs de ses missions essentielles, en mêlant l’indemnisation relevant de la protection sociale, placement, accompagnement, formation, sanction, sans pour autant garantir un financement 100% public de l’ANPE, tout en ouvrant plus largement encore le marché du placement au privé, lequel offre des prestations de moindre qualité à un coût bien supérieur . Ceci sans prévoir de voie de recours contre les sanctions individuelles. Vous faites peser à dessein de lourdes menaces sur le devenir du service public de l’emploi et hypothéquez largement les perspectives de renforcement des droits des personnes privées d’emploi.

C’est un grief de fond contre le projet de fusion du gouvernement. Réforme non demandée par les partenaires sociaux, soulevant encore de nombreuses réticences, oppositions chez les salariés des ASSEDIC, les agents de l’ANPE comme ceux du GARP.

Légitimement, ils n’ont pu être rassurés par l’amendement sénatorial visant à préciser la nature publique de l’institution encore innomée à ce jour, et ce d’autant  que le projet de loi mentionne par ailleurs que l’institution n’est pas soumise au code des marchés publics. Pour que les choses soient claires, nous défendrons l’existence d’un établissement public national à caractère administratif et proposerons donc de réaffirmer le rôle de l’Etat et de supprimer, au fil du texte, toutes les dispositions soulignant son caractère industriel et commercial.

Concernant enfin le statut des personnels, nous porterons la coexistence de deux statuts au sein d’une même entité, celui de droit privé des personnes employées par l’Unedic, un statut de droit public  pour les agents de l’ANPE, et  a minima un droit d’option réciproque pour les agents des Assedic, lesquels doivent également se voir garantir législativement la possibilité de choisir entre leur statut actuel ou opter pour la nouvelle convention collective. Je rappelle aussi que nous porterons la suppression du transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage aux Urssaf, décision aux conséquences dramatiques pour les agents et notamment ceux du GARP.