Débat sur les partenariats public-privé

par Muzeau Roland

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues – il y en a quand même quelques-uns ! –, les députés du Front de gauche et ultramarins ont pris l’initiative du présent débat sur les partenariats public-privé dans le cadre de cette semaine de contrôle de l’action du Gouvernement. Ce nouveau type de contrat administratif permet aux pouvoirs publics de confier à des sociétés privées une activité globale de financement, de conception, de construction, d’entretien, de maintenance, d’exploitation, de gestion de projets étatiques, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public.

Le Président Nicolas Sarkozy s’est employé à les généraliser et à les systématiser dans son offensive de privatisation de l’action publique, au nom de l’efficacité, de la réduction des coûts, de la nécessaire modernisation de la commande publique.

Parce qu’il fallait, tout en prétendant alléger la dette publique, muscler un plan de relance au ventre mou, permettre aux majors du BTP de s’affranchir des règles de la concurrence et de capter 15 % des 150 milliards d’euros annuels de commandes publiques, la loi du 28 juillet 2008 a banalisé ce type de contrat.

La commande passée était claire. L’instrument devait « trouve[r] pleinement sa place dans la commande publique, et non plus [être] un simple outil d’exception » selon les termes de Mme Christine Lagarde, alors ministre de l’économie et des finances.

Faisant fi des recommandations antérieures de la Cour des comptes, laquelle, se fondant sur deux exemples qui concernent, l’un, le pôle renseignement du ministère de 1’intérieur et, l’autre, le centre des archives diplomatiques du ministère des affaires étrangères, appelait déjà à la prudence vis-à-vis de ces projets qui « consistent à aller chercher des tiers financeurs et à bâtir des usines à gaz, en oubliant que celui qui emprunte pour le compte de l’État le fait à un coût plus élevé » et choisissant d’ignorer l’inquiétude de son président Philippe Séguin, qui dénonçait la « myopie coûteuse » de l’État en la matière, comme sa recommandation d’une « réflexion approfondie sur l’intérêt réel de ces formules innovantes », faisant également abstraction des fortes réserves d’interprétation émises, en 2003, par le Conseil constitutionnel, qui rappelait que ces contrats dérogatoires au droit commun de la commande publique devaient être réservés à des projets d’une complexité particulière et justifiés par un critère d’urgence, la majorité a accepté d’assouplir l’ordonnance du 17 juin 2004 au point de la dénaturer. Quels qu’aient pu être les obstacles constitutionnels, les interrogations et les réticences, voire les oppositions, vous les avez tous balayés pour atteindre votre objectif : placer la procédure de ces contrats parmi les modalités de droit commun de la commande publique afin d’offrir aux fonds privés la construction d’infrastructures publiques.

Les doutes et les critiques exprimés alors, y compris au sein de votre majorité, auraient pourtant dû vous inciter à davantage de prudence, notamment pour des raisons financières.

Votre collègue du Nouveau Centre, Charles de Courson, n’a pas cessé de plaider en ce sens : « Ne laissons pas croire que cette solution représente le nec plus ultra et qu’elle n’entraîne pas d’endettement indirect. Les contrats de partenariat reposent dans leur principe même sur un transfert des risques aux opérateurs privés. L’externalisation des risques a néanmoins ses limites, dès lors que ce n’est pas l’usager qui assure le financement du contrat mais, de manière prédominante, le contribuable », disait-il, en insistant sur « le risque lié à la déconsolidation de la dette liée à l’investissement public ».

Je me souviens être intervenu en 2008, au sein de cet hémicycle, pour exposer, sans ambiguïté, notre refus de vous suivre sur cette voie idéologique dangereuse et irresponsable. Depuis lors, la doctrine administrative a conforté mes arguments : ce texte est tout sauf neutre idéologiquement. François Lichère, professeur de droit public relève en octobre, dans la revue Contrats et marchés publics, que « ces contrats ne se contentent pas d’offrir aux personnes publiques une nouvelle technique contractuelle mais traduisent certainement un choix politique. Le gouvernement actuel assigna même à la réforme de l’ordonnance une fonction proprement politique : elle devait largement prendre part à la relance de l’économie souhaitée à la suite de la crise des subprimes. » Sans se prononcer sur « le point de savoir si cet objectif immédiat risque ou non d’être rempli », cet auteur fait « simplement remarquer que c’est sans doute beaucoup attendre d’un contrat public qui doit demeurer, en vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une exception ».

Échaudé par les marchés d’entreprises de travaux publics, les trop fameux METP des lycées lancés en Île-de-France par l’ancienne majorité de droite, dont le bilan témoigne d’une dérive financière exorbitante, je vous confiais ne pas croire à la possibilité que ces sociétés privées, pour qui efficacité est forcement synonyme d’une rentabilité maximale, soient mieux à même de satisfaire l’intérêt général et d’atteindre les objectifs de qualité et d’efficacité économique. J’insistais sur les risques que les partenariats public-privé ne se révèlent bien plus onéreux que les projets équivalents directement financés et réalisés par la collectivité publique, puisque le versement de loyers au privé durant vingt ou trente ans revient in fine à payer plusieurs fois le coût initial de l’équipement. Je disais alors : « N’encourt-on pas toutefois le risque que, par-delà les avantages budgétaires que présente la méthode sur le court terme, le coût des redevances à payer aux opérateurs privés ne vienne sur le long terme sérieusement entamer les marges de manœuvre des acteurs publics, au détriment des contribuables ? »

Je vous faisais part de mes réticences à voir reporter la charge des PPP sur les générations futures.

Rappelant l’exemple du métro de Londres, éclairant sur les conséquences que peut avoir le développement de ce type de contrat, je vous interrogeais sur les voies de sortie quand l’opérateur est défaillant.

Nous continuons aujourd’hui à combattre le principe même de ces contrats qui dépossèdent la puissance publique des responsabilités qui lui incombent en matière de maîtrise d’ouvrage et qui pénalisent aussi gravement les PME, vouées à devenir les simples sous-traitantes de groupes monopolistiques privés qui les étranglent.

Les faits nous donnent raison. Votre réforme n’a pas permis une amélioration de la qualité de gestion, du service et des coûts. Sur le long terme, les contrats de partenariat n’ont pas fait la preuve de leur efficience économique par rapport à la délégation de service public ou à l’appel d’offres classique.

Malgré cela et, nonobstant la multiplication, depuis lors, des articles relatant les difficultés soulevées par la transposition des dispositions relatives aux contrats de partenariat de l’État dans le champ des contrats de partenariat des collectivités, difficultés liées à la différence de fonctionnement des institutions nationales et locales, le cadre législatif et réglementaire n’a pas été amélioré.

Aveuglé par ses objectifs d’opportunité moins économique que politique, le Gouvernement a persévéré, accéléré même, pour faire des PPP l’Eldorado de la commande publique. Pour tous les grands travaux, hôpitaux, lignes ferroviaires à grande vitesse, stades, prisons, universités, Grand Paris, futur ministère de la défense, l’État et les collectivités ont privilégié ce partenariat avec les acteurs privés. La folie a gagné du terrain.

Le résultat nous le connaissons : 2011 sera une année record. Le marché français des PPP s’est hissé au tout premier rang européen, se félicite François Bergère, directeur de la mission d’appui aux PPP, la MAPPP. Selon la banque d’investissement de l’Union européenne, la France totaliserait près de 70 % des PPP signés en Europe.

Dans le même temps, la réalité de vos échecs scandaleux en la matière, les dangers résultant de cette gabegie financière commencent à s’imposer. Pour le zoo de Vincennes, le muséum devra verser des loyers de 12,25 millions d’euros chaque année, plus de 306 millions d’euros sur vingt-cinq ans, soit plus de deux fois l’investissement total.

Pour le fameux pentagone à la française dont le coût est évalué à 745 millions d’euros, la charge financière de l’État s’élèvera à plus de 3,5 milliards d’euros en vingt-sept ans. Des voix de plus en plus nombreuses dénoncent cette myopie coûteuse de l’État, la bombe à retardement des PPP, cette machine à masquer la dette et à goinfrer les Bouygues, Eiffage et autres.

Vous devriez être plus attentifs à ces arguments, à ces chiffres d’autant plus intolérables qu’ils s’inscrivent dans le contexte lourd de la question de la dette publique, du déficit public, de l’hyper-austérité prescrite au plus grand nombre et de la chasse à la fraude sociale. Difficile d’expliquer votre légèreté en matière de maniement des deniers publics s’agissant de cet outil juridique.

Votre ami Jean Arthuis, ancien ministre des finances, a récemment qualifié ces partenariats de « fuite en avant qu’on ne pourrait plus contrôler ».

Et pour cause, le Parlement est totalement dépossédé d’informations, faute de bilan retraçant globalement les projets engagés, réalisés ou à venir, évaluant l’ampleur de leur coût global, présent comme futur, et leur impact sur la dette.

Nous n’avons aucun droit de regard sur les engagements financiers considérables liés aux PPP. Selon les données disponibles sur le site de la MAPPP, en termes de montant d’investissement initial, les contrats de partenariat de l’État sont les plus importants. Cent contrats auraient été signés depuis 2004. La facture pourrait s’élever à 60 milliards d’euros d’ici à 2020, dont 15 milliards d’euros pour la seule année 2011.

Le Parlement n’a pas autorité pour intervenir sur ces investissements, ni son mot à dire sur les surcoûts préjudiciables à la collectivité.

Pour contrôler cette fuite en avant, Jean Arthuis préconise que ces contrats soient « inscrits clairement dans les projets de loi de finances annuels, avec l’état exact des investissements, pour permettre d’avoir un meilleur contrôle et surtout de réintroduire des arbitrages sur des sommes colossales qui impactent l’avenir. »

À défaut d’envisager de faire marche arrière sur ces contrats, d’accepter d’en réévaluer l’opportunité et l’efficacité, êtes-vous prêts, comme M. Arthuis par exemple, a minima à ces solutions favorisant la transparence et le contrôle ?

Un rapport parlementaire vient de rappeler l’importance du suivi et du pilotage du contrat, piloté par Bouygues Construction, pour la construction du futur ministère de la défense. Le Gouvernement est-il disposé à transmettre le contrat final de partenariat aux députés, qui veulent légitimement avoir accès aux termes de celui-ci, afin de mener à bien leur mission de contrôle ?

Opportunité, coûts, délais, efficacité : combien de temps encore allez-vous rester ainsi, droits dans vos bottes, à masquer les ombres au tableau et à nous mépriser ?

Prenons le cas du PPP de l’hôpital Sud Francilien qui tourne au cauchemar.

« C’est l’illustration de ce qu’il convient effectivement de ne pas faire : l’application dogmatique de ces fameux PPP dans des domaines aussi inappropriés que celui de la construction d’un hôpital public. » Ce point de vue du conseiller général Bruno Piriou, qui, dès l’origine de cette folle aventure, n’a cessé d’alerter l’opinion publique, de s’opposer, de mobiliser, je souhaite vous le faire partager.

Lundi 24 janvier, plus de quatre ans après les premiers travaux, le centre hospitalier Sud Francilien construit par le groupe privé Eiffage a enfin ouvert ses portes.

Ce fleuron de votre politique hospitalière, le plus grand chantier hospitalier de France réalisé en partenariat public-privé sur la période 2006-2011, pour un investissement initial de 344 millions d’euros, aurait dû accueillir les personnels des deux hôpitaux de Corbeil et d’Evry et les patients de ce bassin de vie, depuis avril 2011.

Mais les 8 000 malfaçons relevées lors de la réception du chantier début 2011 – des réserves classiques, selon le constructeur spécialiste de viaduc ; anecdotiques, comme des éclats de peinture, aux dires de Xavier Bertrand ; cocasses et inadaptées aux besoins des personnels médicaux, comme ces bras articulés de blocs opératoires qui ne peuvent se croiser ; plus graves, tel le système de sécurité hors normes ; voire dangereuses pour la sécurité des patients – et la polémique qui a suivi afin de savoir qui devait supporter les 100 millions d’euros de rallonge exigés par le constructeur, ont bouleversé le scénario idyllique.

La polémique a commencé à enfler. Et pour cause, le loyer devant être payé par l’État, dès 2011, et durant trente ans pour qu’il devienne propriétaire de la structure, réévalué de 29 millions d’euros à plus de 40 millions d’euros annuel, tombait quand même chaque mois dans la poche d’Eiffage alors que l’hôpital restait vide et non opérationnel.

Dans le même temps, pour tenir le budget, l’agence régionale de santé continuait d’exiger des restrictions budgétaires inacceptables – 2 millions d’euros d’économies, soit l’équivalent de la suppression de 160 postes –, occasionnant la démission du directeur, la mobilisation des syndicats, des praticiens hospitaliers, des personnels soignants et administratifs, et des usagers.

En octobre dernier, à l’occasion de l’examen du PLFSS pour 2012, dans un souci de transparence, ma collègue Jacqueline Fraysse a questionné le Gouvernement sur cette opération tournant à la catastrophe financière et sanitaire.

Xavier Bertrand nous assurait alors de sa volonté d’ouvrir l’hôpital dans les meilleures conditions et le plus rapidement possible. J’ose penser qu’aujourd’hui les conditions optimales sont garanties pour les personnels comme pour les patients, mais j’en doute.

Si l’on peut comprendre la volonté de son directeur par intérim de rendre cet outil propre à sa destination, il ne faudrait pas que d’autres impératifs aient prévalu. Je pense à la situation financière de l’hôpital, largement plombée. D’aucuns, dont le docteur Henri Lelièvre, à la tête de l’association « Sauvons notre hôpital public », considérent probable le risque de cessation de paiement.

Les syndicats font encore état de réserves et dénoncent une rentrée aux forceps dans le nouvel établissement. L’ouverture n’épuise pas le débat, loin s’en faut.

Cela ne nous dispense pas de revenir sur les conditions politiques et administratives ayant présidé au choix d’un tel contrat de PPP. Le conseil d’administration du centre hospitalier Sud Francilien, alors présidé par monsieur Dassault, l’État et l’agence régionale de santé d’Île-de-France, autorités de tutelle, ont délibérément renoncé à défendre l’intérêt général en acceptant une telle formule juridique.

En l’espèce, le contrat est un échec, dans la mesure où il n’a pas permis de réaliser cet établissement plus vite et à moindre coût, bien au contraire.

Le rapport de septembre 2010 de la chambre régionale des comptes est sans appel. Le projet est jugé surdimensionné et très coûteux. Le bail emphytéotique hospitalier est qualifié de « formule juridique contraignante et financièrement aléatoire ».

Rigoureuse, la chambre régionale des comptes avance des chiffres et déclare : « Le montant annuel du loyer versé au constructeur à compter de 2011 s’élèvera à 38,8 millions d’euros par an, durant trente ans, abondé aux deux tiers par l’État. » Elle précise : « Le coût final de l’opération s’établirait à 1,188 milliard d’euros. »

Sa conclusion est redoutable : « Ce choix paraît donc très onéreux pour l’établissement. Le recours à une maîtrise d’ouvrage publique financée par l’emprunt aurait été une solution moins coûteuse – 757 millions d’euros –, moins hasardeuse et surtout davantage maîtrisable par l’établissement. »

Pourquoi, dans ces conditions, ne pas avoir sérieusement envisagé de dénoncer ce bail emphytéotique hospitalier ?

Cette solution de sortie du PPP votée en juin dernier par le conseil de surveillance de l’hôpital favorable au retour à un montage public, plébiscitée par la population consultée par référendum sur l’initiative des élus locaux du Front de gauche, a-t-elle fait l’objet d’une mission de l’inspection générale des finances ? Le Gouvernement a-t-il mis son veto à un tel scénario ?

Sur les modalités financières, Xavier Bertrand déclarait dans cet hémicycle ne pas avoir « l’intention de laisser pendant des années, voire des décennies, cet établissement se débrouiller avec des déficits qui seraient dus à sa conception même. »

Par-delà ces déclarations de bonnes intentions, il est désormais temps que la représentation nationale soit informée de l’état d’avancement du dossier, des possibilités juridiques de casser un tel contrat, comme des conséquences financières.

Le dernier PLFSS fixant un ONDAM revu à la baisse exige de gros efforts d’économies sur les hôpitaux publics alors qu’ils sont déjà asphyxiés.

M. le président. Monsieur Muzeau, je vous remercie de bien vouloir conclure.

M. Roland Muzeau. Je termine, monsieur le président, et je vous remercie de votre gentillesse.

Il est également de notre responsabilité d’expertiser les difficultés soulevées par cette procédure dérogatoire au droit commun de la commande publique et de nous interroger sur l’opportunité de son application dans le champ de la santé publique.

Xavier Bertrand, lui-même, se demande si le bail emphytéotique hospitalier est vraiment adapté. « Je connais peu d’exemples, dit-il, d’hôpitaux pour lesquels les délais et les budgets n’ont pas été dépassés, entre le moment de la conception et de leur ouverture. Pourquoi ? Parce que, la procédure étant assez lourde, au cours de la construction, lorsqu’une nouvelle technologie apparaît ou que les soignants font des suggestions de réaménagement, on le fait sans hésiter, et les concepteurs ont entièrement raison de le faire, ajoute-t-il. Mais si vous êtes, vous-même donneur d’ordre c’est plus simple qu’au sein d’une coopération public-privé. » Il fait bien de l’ajouter.

Il est urgent de savoir si ces baux peuvent intégrer la spécificité hospitalière et s’ils sont compatibles avec la gestion d’un hôpital public. Mais là n’est pas le seul sujet.

Sans exclusive, ouvrons le débat sur l’opportunité du choix d’un PPP dans ce domaine. Exigeons la communication des termes du contrat actuel, y compris dans ses éléments financiers, pour en expertiser le coût réel et les surcoûts.

Allons jusqu’au bout du sujet en abordant toutes les solutions, y compris la sortie du PPP. C’est le sens, monsieur le ministre, monsieur le président, de la demande de commission d’enquête que les députés communistes, républicains, citoyens et du parti de gauche déposeront dans les prochains jours.