Assemblée nationale : modification du Règlement de l'Assemblée nationale

par Muzeau Roland

Les premières semaines de pratique de la réforme du travail parlementaire nous ont permis de constater certains travers de la réforme constitutionnelle. Le couac HADOPI aurait pu – ou dû – nous faire réfléchir, tous autant que nous sommes dans cet hémicycle, sur la fabrication d’une loi, sur la manière d’instaurer un vrai débat sans s’arc-bouter sur ses positions. Or, comprenne qui pourra, on continue de faire comme si de rien n’était. Alors que la forme et le fond posent problème, la formule retenue est : « Cause toujours, tu m’intéresses ! »

À propos du «couac HADOPI», justement, parlons un instant de l’absentéisme parlementaire.

Plutôt que de revenir à la vieille rengaine des pénalités financières pour les mauvais élèves de l’hémicycle, pénalités dont l’application serait illusoire, vous auriez pu vous rappeler les propositions que nous n’avons eu de cesse d’avancer l’an dernier. Je pense par exemple au non-cumul des mandats ou au scrutin à la proportionnelle. Vous avez refusé d’en discuter, tous nos amendements ayant été systématiquement balayés d’un revers de main. Ils auraient pourtant permis d’éviter en partie ce type de revers parlementaires et, surtout, de mettre en œuvre une véritable révision constitutionnelle. Je crains, mes chers collègues, que l’ensemble des amendements que nous avons déposés sur cette proposition de résolution ne connaissent le même sort.

La forme pose autant problème que le fond : pas un débat ne se déroule sans que le principe de séparation des pouvoirs ne soit évoqué ; pas une discussion n’a lieu sans que les connivences entre pouvoirs publics, économiques et financiers ne soient dénoncées ; pas un seul texte ne vient en discussion sans provoquer une nouvelle levée de boucliers. L’examen des textes relatifs à l’audiovisuel public et au téléchargement illégal, de même que les différents projets de loi organique liés à la réforme constitutionnelle, en sont malheureusement les parfaites illustrations : faute d’un débat réellement démocratique, le Parlement est presque définitivement transformé en machine à voter ou en chambre d’enregistrement, bref, en une institution qui nie son opposition.

C’est précisément ce qui nous préoccupe aujourd’hui, tant le présent texte ne peut être regardé comme un progrès pour les parlementaires. Depuis la mise en place, le 1er mars dernier, d’un certain nombre de dispositifs issus de la nouvelle procédure parlementaire, les « couacs » se multiplient, les agendas sont perturbés et notre présence en commission comme en séance est compromise par un partage de l’ordre du jour loin d’être convaincant. Franchement, personne ne s’y retrouve, ni la majorité, enlisée dans des priorités qu’elle ne parvient pas à respecter, et encore moins l’opposition, qui ignore, d’une semaine sur l’autre, à quelle sauce elle sera mangée.

L’attitude du président Copé lors de la journée réservée à l’initiative parlementaire du groupe SRC est à cet égard désolante. Quelle stratégie entendez-vous développer, sinon celle qui consiste à bâillonner encore davantage l’opposition ? Faut-il rappeler que l’un des arguments-chocs de la majorité – j’en prends M. le président de l’Assemblée à témoin – était le renforcement des pouvoirs de l’opposition ? Nous n’y avons pas cru une seule seconde ; mais cela ne vous a jamais empêchés de soutenir le contraire, comme le confirme la parole très médiatisée du président du groupe UMP. S’il est une certitude à l'issue de cette réforme constitutionnelle, c'est que les pouvoirs de l'opposition ont diminué, cette journée mensuelle relevant en réalité d’un grand leurre, d’un de ces artifices destinés à noyer le poisson.

Pourtant, des oppositions actives sont synonymes de vitalité et de dynamisme démocratique. Comme je l'ai déjà dit à plusieurs reprises, sans oppositions actives – au pluriel, tant elles sont multiples et variées –, le Parlement, qui se doit d'être le reflet de la nation dans sa totalité et sa diversité, ne peut fonctionner de manière démocratique. Or le texte issu de la commission en dit long sur les droits de l'opposition. Soyons clair, mes chers collègues : cette réforme n'est rien d'autre qu'un enterrement en bonne et due forme de nos droits de parlementaires.

Certes, le bureau des commissions permanentes et spéciales sera élargi, mais nous n’avons aucune garantie quant à la présence de députés de l'ensemble des groupes parlementaires. S’agissant de la présidence de la commission des finances par un député d'opposition, la règle en est formalisée. Et pour ce qui concerne l'attribution d'une journée de séance par mois aux groupes d'opposition et minoritaires, cela représente, pour un groupe comme le nôtre, une journée par session ! Si l’on considère en outre la condescendance avec laquelle la majorité traite ces journées, on comprend qu’elles soient un peu les faire-valoir d'une réforme de façade à laquelle vous ne croyez pas vous-même.

On retiendra les modestes avancées que sont l'attribution de la moitié des questions au Gouvernement aux députés membres d'un groupe d'opposition, celle de la moitié du temps des séances consacrées aux activités d'évaluation et de contrôle, ou la reconnaissance d'un droit de tirage en matière de commissions d'enquête, et encore, une seule fois par session et par président de groupe. Le résultat, après le long et malheureux marchandage qui a débouché sur le vote de Versailles en juillet dernier, n'est finalement pas bien brillant, peut-être en conviendrez-vous. Cela fait beaucoup de « mais » pour des avancées que vous annonciez radicales : en un mot, ce n’est que poudre aux yeux.

Et le plus grave est à venir, car ces quelques avancées ne sauraient compenser la mise en œuvre du fameux temps législatif programmé, lequel interdira de fait tout débat parlementaire au sens noble du terme. En effet, la limitation du temps de parole des députés par l'instauration d'un crédit-temps attribué à chaque groupe pose tout simplement la question du respect du droit de parole individuel des députés. Doit-on rappeler, une fois encore, que nous tous, qui siégeons ici, tirons notre droit de parole du suffrage universel et non de notre appartenance à un groupe parlementaire ? L'instauration de ce « régime des groupes » soulève donc la question de la liberté de parole des députés qui expriment un désaccord ou des divergences avec le groupe auquel ils appartiennent, ou qui souhaitent soulever des questions et développer des arguments inspirés de ce qu’ils observent dans leur circonscription.

Ce nouveau régime portera aussi et surtout gravement atteinte au principe constitutionnel selon lequel « tout mandat impératif est nul ». En effet, si le droit de parole d'un député dépend désormais de l'accord de son groupe, on ne peut plus considérer, au plan des principes, que ce député s'exprime librement et en étant responsable seulement devant ses électeurs.

Il en va de même avec la consécration institutionnelle de la notion d'opposition, qui non seulement tend à accélérer l'évolution dangereuse vers le bipartisme, mais s'inscrit aussi dans une vision manichéenne et caricaturale du débat politique. La volonté de réduire le débat parlementaire à un débat entre groupes parlementaires et non entre députés a inspiré un aménagement proposé par le président Accoyer : celui de ne pas décompter le temps de parole des présidents de groupe. Cette proposition, en elle-même peu satisfaisante, complétait néanmoins utilement les dispositions prétendument régulatrices selon lesquelles chaque président de groupe peut obtenir de droit, pour chaque texte, un temps programmé allongé, plafonné à cinquante heures, et, une fois par session, un temps législatif exceptionnel plafonné à soixante-quinze heures. Si l'on se fonde sur l'examen de la pratique actuelle, ces deux aménagements réglementaires s’avèrent assez superfétatoires.

Bien plus, mécontente d’une proposition de résolution qu'elle trouvait sans doute un peu laxiste – cinq minutes pour parler, diable ! –, la commission s'est entendue pour la durcir encore, de façon à museler un peu plus le droit de parole des députés de l'opposition. Concrètement, au regard de la proposition de résolution revue et corrigée par la commission Warsmann, les droits de l'opposition se réduisent comme une peau de chagrin : limitation de la procédure du rappel au règlement et des demandes de scrutin public ; réduction des explications de vote ; regroupement de deux motions de procédure en une seule ; intégration du temps de parole des présidents de groupe dans le temps global, sans parler du temps consacré aux suspensions de séance ou aux rappels au règlement. Cette liste à la Prévert n'est peut-être pas très explicite pour les citoyens qui suivent nos débats aujourd'hui ; elle n'en est pas moins synonyme d'une dangereuse et scandaleuse dérive vers la limitation drastique du droit de parole des parlementaires. Pour ceux qui pourront parler, cinq minutes deviendront deux minutes : belle avancée !

Vous avez défendu votre réforme constitutionnelle en brandissant l'argument du pluralisme ; pourtant, et nous l'avons signifié à plusieurs reprises tout au long de l'année, cette réforme ne garantit en rien le pluralisme démocratique, bien au contraire : d'une part, les pouvoirs de la majorité présidentielle sortent largement renforcés, ce qui consacre le fait majoritaire et rend plus étroite encore la dépendance du travail législatif aux impératifs dictés par l’exécutif ; d’autre part, l'esprit de cette résolution entérine le bipartisme.

Fait tout aussi grave, c'est finalement la seule fonction de contrôle du Parlement qui a été un peu renforcée. La fonction législative, celle de co-producteur de la loi, sa fonction originelle, donc, est chaque jour davantage reléguée au second plan. Une telle évolution s'inscrit dans un contexte plus large de dégradation de la condition juridique de la loi et de l'inflation concomitante des textes de nature réglementaire.

Quoi qu'il en soit, trop nombreux sont les coups d'arrêt imposés à un débat parlementaire véritablement démocratique. Au bout du compte, c'est la production législative qui en paie les pots cassés. De l’avis des spécialistes, la qualité de la loi se caractérise actuellement par sa médiocrité ; elle n'est plus à la hauteur des enjeux.

En tout état de cause, c'est toujours et encore la logique du court terme qui régit nos institutions et, plus encore, la fabrication de la loi, seule chose qui devrait nous préoccuper et qui, malheureusement, n'est pas à l'ordre du jour. Depuis le début de cette mandature, la loi a changé de nature dans la mesure où ce qui compte n'est plus le moment du débat au Parlement, et moins encore le vote ou l'adoption du décret d'application, mais le moment de l'annonce publique et médiatique, l'actualité devenant le fer de lance de l'activité législative, les médias faisant presque office de Journal officiel ou de présentateurs des nouveaux textes.

Ainsi le fait-divers devient objet de loi. M. Estrosi reprend d’ailleurs l'idée lancée par le Président de la République depuis Gagny au sujet des bandes, et M. Hortefeux, impatient de faire oublier la crise, reprend à son compte la proposition de loi relative au travail le dimanche que tout le monde pensait abandonnée, prenant de court les députés pourtant intéressés par la question, à droite comme à gauche.

Rappelons au passage que, pour le plus grand bien du Gouvernement, une proposition de loi – malgré les nombreux amendements que nous avons déposés sur le texte précédent – ne fait pas l'objet d'évaluations ou d'études d'impact. Grand bien en fasse à ces textes inutiles, comme celui sur les bandes de M. Estrosi, qui, malgré les dix-sept lois adoptées depuis 2002 sur la question de la délinquance, contournera les nouveaux dispositifs censés améliorer la qualité de la loi. Les artifices sont nombreux pour que le législatif satisfasse l'exécutif en temps et en heure en fonction de cette actualité dictatrice de la gouvernance nationale. Le projet de loi relatif à l’hôpital en est le dernier exemple. La séparation des pouvoirs continue ainsi d'être allègrement bafouée.

Enfin et surtout, d'aucuns aiment à rappeler que cette proposition de résolution constitue le volet final de la réforme constitutionnelle engagée il y a plus d’un an. Permettez-moi de vous rappeler qu'il n'en sera rien tant que n’aura pas été définitivement adopté le volet citoyen. Il est en effet de votre devoir de mener à bien cet aspect de la réforme, faute de quoi toute prétention à la modernisation des institutions sera réduite à néant, néant dont, je vous rassure, vous êtes déjà très proche. À cet égard je reprends les mots du constitutionnaliste Dominique Rousseau, qui, la semaine dernière, rappelait très justement, dans un quotidien du soir, que « les citoyens, la justice, la presse sont tout dans la société, rien dans la Constitution ». Nous en sommes malheureusement encore là.

En effet, si réforme constitutionnelle il devait y avoir, elle aurait dû placer le citoyen en son centre. Il nous semblait plus urgent de travailler sur les lois organiques destinées à réconcilier les Français avec la politique et à replacer les citoyens au centre du débat politique. Le peu d'égards réservé à ce volet lors de la réforme adoptée en juillet était révélateur de votre absence de volonté d’inscrire dans la loi ces quelques éléments de rhétorique rassurants.

Pour l'heure, seules trois lois organiques ont été promulguées : la première, qui modifie l'article 25 de la Constitution, permet notamment aux ministres sortant du Gouvernement de retrouver automatiquement leur siège de parlementaire, mesure dont M. Bertrand a pu bénéficier seulement quarante-huit heures après son départ du ministère du travail ; la deuxième, qui modifie l'article 13 de la Constitution, autorise le Président de la République à nommer les présidents de France Télévisions, de Radio France ainsi que de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ; la troisième, enfin, fit grand bruit, puisqu’elle portait atteinte au droit fondamental des députés de déposer des amendements et, surtout, de les défendre en séance publique.

L'adoption de ces trois lois organiques a ce goût amer d'abattage des contre-pouvoirs ; elle nous éloigne surtout des droits des citoyens, alors que le texte voté par le Congrès était censé instaurer des avancées majeures : quid du droit de pétition, de la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature ou encore de la mise en place du nouveau défenseur des droits ? Ces mesures étaient présentées, pour ne pas dire vendues, par la majorité comme les avancées citoyennes de cette réforme, alors qu’elles n’étaient que des faire-valoir destinés à adoucir les dispositions attentatoires au droit parlementaire. Qu'attendez-vous pour rendre ces avancées réelles et effectives ? Si elles étaient si importantes, pourquoi les faire passer après les autres, voire les escamoter ?

S'il est une urgence institutionnelle en France, c'est celle de réconcilier les citoyens avec le politique et la chose publique. Et même si nous nous sommes élevés contre certaines dispositions et manières de construire la réforme constitutionnelle, il nous semble aujourd'hui essentiel de mettre en place ces leviers citoyens, qui sont indispensables à la bonne santé de notre démocratie, comme le sont les contre-pouvoirs. Or vous mettez un point d’honneur à les démanteler les uns après les autres. Vos urgences nous amènent à légiférer sur la nomination des PDG de l'audiovisuel public par le Président de la République, sur un texte qui se propose de restreindre nos propres droits au sein de cet hémicycle, ou très bientôt – si l’on en croit le Président Sarkozy – sur un autre visant à supprimer les juges d'instruction. Ainsi, les pouvoirs médiatique, parlementaire et judiciaire, devenus contre-pouvoirs par la force des choses, se voient très directement remis en cause.

Comme je l'ai déjà souligné lors de la deuxième lecture du texte relatif au travail parlementaire, nous n'avons eu de cesse, depuis près d'un an, de dénoncer cette illusion que vous nous présentez comme une réforme constitutionnelle, et qui n'est pourtant rien d'autre qu'une mystification dangereuse pour la démocratie. Cette « modernisation des institutions » était censée renforcer les pouvoirs du Parlement et de l'opposition : de la modernisation nous ne retiendrons qu'un effet de mode qui ne trompe guère son monde ; du renforcement des pouvoirs du Parlement, nous ne trouvons toujours pas trace. Le bilan est même sidérant tant il est négatif. Non seulement le Parlement dans son ensemble ressort trahi et affaibli dans ses missions fondamentales, mais, surtout, l'opposition est trompée et abusée, car niée.

Ne soyez pas dupes, mes chers collègues : le principe du fait majoritaire écrase toute volonté de s'émanciper de votre groupe.

Ce sont nos droits individuels qui sont aujourd’hui malmenés : en l’espace de quelques mois, ils ont diminué de manière spectaculaire au profit d’un exécutif tout-puissant.

En dépit de ce contexte, nous avons travaillé sur ce projet de résolution avec la volonté clairement affirmée d’un Parlement à l’écoute de ses parlementaires. Je cite quelques-unes de nos propositions : la représentation de tous les groupes politiques au sein des différentes instances de l'Assemblée nationale, huit vice-présidents au lieu de six, six questeurs au lieu de trois, un vice-président par groupe dans chaque commission permanente.

Nous proposons aussi que chaque groupe dispose de la présidence d’au moins une commission permanente, et puisse siéger valablement dans les commissions mixtes paritaires. Nous préconisons d’abaisser le seuil de constitution d’un groupe de vingt à quinze députés, et de permettre aux amendements déposés à titre individuel et qui ne font pas l’objet d’amendements identiques issus du même groupe puissent être défendus sans être décomptés du temps de parole des groupes, de même que pour les suspensions de séance, les demandes de scrutin public ou les rappels au règlement.

Autres propositions : l’institution de la règle de mise en discussion – sinon au vote – des amendements déclarés irrecevables au titre de l’article 40 ; la suppression de la possibilité pour la majorité de déposer des motions de procédure sur les textes présentés par l’opposition dans les journées d’initiative parlementaire.

Nous proposerons aussi d’autres amendements de suppression des dispositions introduites dans le texte initial ou suite aux travaux de la commission.

Naturellement, nous défendrons nos amendements jusqu’au bout. Leur prise en compte vous permettrait de quitter l’hémicycle, à l’issue de nos travaux, avec le sentiment alors légitime d’avoir œuvré en faveur de la démocratie parlementaire renouvelée. En cet instant, je vous l’avoue, nous sommes malheureusement bien pessimistes ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)